努力激发投资活力——评投融资体制改革意见

　　7月18日，党中央、国务院下发了《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称，意见），本报告就此进行评论。

　　“意见”出台有多方面背景：首先，“意见”冠以党中央和国务院一起发出，显示出高规格。其次，从意见本身和同时配发官方解读文章来看，意见出台的背景可能主要有三：一是今年以来民间投资加速下滑，在6月单月甚至跌到了负增长，引发了党中央和国务院的高度关注，此前国务院派出九路督察组，已基本摸清了情况，需要正式出台政策解决问题；二是应对下行压力，当前经济下滑压力依然很大，需要投资特别是民间投资的有效支撑；三是简政放权制度化，负面清单、权力清单、责任清单一直是本届政府简政放权改革的核心，同时更是中美双边投资协定（BIT）谈判的肯綮，如果建不起来“三个清单”中美BIT谈判就寸步难行。

　　作为一份全面的文件，“意见”涵盖了既有的措施，同时也推出了新的体制机制创新的举措。对于创新点来说，主要集中在以下几个方面：

　　第一，最小化审批范围。在中央政府门户网站所配发的解读报道中，发改委主任徐绍史的一句话令人印象最为深刻：“我国将探索‘不再审批’的管理模式。”为了做到这一点，我国将建立“三个清单”：负面清单（啥要批？）、权力清单（归谁批？）、责任清单（由谁管？）。

　　第二，首问负责制。投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务，一家负责到底。

　　第三，并联办理，多评合一。在过去企业的投资项目审批流程中，往往只有前一项审批通过了，才有资格提交给下一个审批窗口，导致一个项目往往要经历几个甚至几十个公章的旅行，迁延时日。并联办理、多评合一意味着可以同时进行，由此就大大节省了审批时间。

　　第四，明确了政府投资范围和方式。“意见”规定：“政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目”；“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导”；“依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资”。这意味着，政府投资主要投向非经营项目，对少数经营性项目的支持也只能采取资本金注入、投资补助、贷款贴息的有限责任方式；投资资金按项目而非主体安排，意味着不再存在享受政府资金支持的地方国企“铁帽子王”；无论何种投资项目，都必须进入政府投资项目库和政府年度投资计划与三年滚动政府投资计划。

　　第五，允许“金融机构”直接持股。“意见”要求：“开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，……，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。”虽然“金融机构”并非专指银行，但由于非银行金融机构其实早已较为普遍地持有了股权，因而，此处的“试点”，可能隐含着银行可以直接持有非金融企业股权，包括直接持产业（股权）投资基金份额，也意味着“债转股”仍在积极探索之中。但对银行来说，从“依法”的角度，《商业银行法》和《商业银行资本金管理办法》对于商业银行直接持有非金融机构股权来说，在审批和风险权重上，还存在一定的障碍，这意味着未来可能对相关法规进行调整完善。

　　第六，专项金融债可能常态化。“意见”表示：“在国家批准的业务范围内，政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。根据宏观调控需要，支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设。发挥专项建设基金作用，通过资本金注入、股权投资等方式，支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。”这意味着，去年国开行和农发行两家政策性银行发行1.3万亿专项金融债补充项目资本金的方式，未来根据调控需要，可能常态化。

　　此外，“意见”还暗示，未来企业走出去的外汇需求，可能需要更多依靠在海外发债来筹集自身所需外汇资金，而不是像此前那样主要从国内购汇。因为，“意见”表示：“在宏观和微观审慎管理框架下，稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资，做好风险规避。完善境外发债备案制，募集低成本外汇资金，更好地支持企业对外投资项目。”